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地方金融立法步伐加快合法性受到关注
要严格遵循不与上位法抵触原则
发布时间:2019-11-12 13:36 星期二
来源:法制日报--法制网

□ 法制日报全媒体记者 朱宁宁

地方金融监管立法正在提速。继5月10日《四川省地方金融监督管理条例》落地后,5月30日,天津市也出台了《天津市地方金融监督管理条例》。两部地方性法规都将于7月1日起施行。

应当看到,由地方制定法律位阶形式高于部门政策文件的地方性法规,是对国家金融法律的有益补充,是发挥地方立法积极性和主动性的表现。但与此同时,伴随一段时间以来一些地方相继制定出台地方金融条例,由此也带来了对金融市场统一的不同认识。尤其是,由于缺少上位法,目前地方金融监管条例中很多领域属于立法空白。比如,最关键的如何界定地方金融组织,就一直没有统一的说法,地方金融监管职能和监管对象还缺乏上位法和统一的制度安排。

地方金融监管立法到底越不越权?在没有上位法的情况下,到底可不可以进行地方立法?对于地方金融监管立法的界限以及合法性问题,质疑声一直不断。

“有关金融基本制度的事项、金融组织从事相关金融业务的条件等内容,属于中央职权,地方性法规不宜作出规定。”全国人大常委会法工委相关负责人近日接受《法制日报》记者采访时指出,地方依据国家金融政策法规,可以在监督职责范围内制定具体监管办法,但要着重把握好“地方监管职责范围内”和“实施性”,并广泛征求中央金融监管部门意见,确保规定内容不属于中央事权范围。

这位负责人同时透露,目前,全国人大常委会法工委已对地方金融监管立法工作加强了审查研究,并及时跟踪了解有关立法动态,防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。

多地陆续出台或酝酿金融监管地方性法规

继2018年10月各地方金融监管局陆续挂牌成立后,2019年以来,各地方金融监督管理条例也陆续出台。除了天津市和四川省,山东省、河北省已经先后颁布了地方金融监督管理条例。其中,山东是全国最先出台有关地方金融监管规定的省份。早在2019-11-12,《山东省地方金融条例》经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,自2019-11-12起施行,已施行近3年。

那么,为何要对地方金融监管立法呢?记者在采访中了解到,各地在制定地方金融监管条例时都有自身的立法背景。

以山东省为例,2014年前后,山东省内有别于传统金融活动的新型金融业态大量涌现,比如小额贷款公司、融资性担保公司、各类交易市场等等,至2014年底,各类新型准金融组织已达2000多家,注册资本超千亿元,有效缓解了小微企业融资难。但也出现了经营不规范、监管缺失等问题,特别是在工商登记制度改革背景下,一些投资公司、P2P网络借贷平台在工商注册登记后即可开展运营,游离于监管之外,严重影响了正常的经济金融秩序和社会稳定。现有的商业银行法、银行业监督管理法、证券法等法律主要规范的是银行和证券、保险等机构和行业行为,大量新型金融业态还属于立法空白,地方政府对防范化解本行政区域内金融风险具有属地责任,在实际工作中,仅依靠部门政策文件实施,效果大打折扣。因此,在这种背景下,山东省制定了《山东省地方金融条例》。

而对于地方金融监管是否突破上位法的质疑,山东省人大常委会相关负责人回应称,《山东省地方金融条例》条文中指称的金融组织、金融业态名称,都是中央有关政策文件中提出过的组织核心业态,条文规定有关监管的内容,实际上是对中央政策要求的具体落实,是政策落地性质的规范,没有新设立行政许可。

金融监管是否属地方性事务尚不明确

那么,对于基本制度之外的其他金融制度,在上位法未作出规定的情况下,地方性法规到底可不可以作出规定呢?

我国立法法第八条明确规定,基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。这就意味着,金融基本制度属于法律保留范围。

“但问题是,金融基本制度与金融监管并不相同。”北京航天航空大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任王锴指出,金融基本制度是指对金融本身的界定,相当于金融制度的顶层设计,包括金融的组成,比如哪些属于金融,包括银行、证券、保险等组成;每个组成部分的业务范围,比如银行的业务、保险的险种;每个组成部分的产生方式和形式,比如采用公司制还是合伙制、金融公司的设立等等。而金融监管是指对已有金融活动的管理,它的侧重在监管部分,包括行政机关中谁来管理金融、金融监管机关的组成、职权范围等等,并不涉及对金融本身的界定。因此,不应当认为地方性法规规定金融监管违反了法律保留。

王锴指出,地方金融监管立法,主要涉及到立法法第七十三条。根据立法法第七十三条,地方性法规的内容有三种:一是执行性立法,即地方性法规执行法律、行政法规的规定,并且根据本地方的实际情况进行具体化。目前中央对于金融监管没有统一的立法,只有个别的立法,比如商业银行法、证券法、保险法等等。二是自主性立法,即属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。三是先行立法,即在法律保留的事项之外,如果国家尚未制定法律或者行政法规的,地方可以根据本地方的具体情况和实际需要,先制定地方性法规。

“也就是说,如果地方性法规只是对这些分散的中央立法中的内容进行具体化,并且将其整合为一部立法,并不违法。如果后来国家制定了法律或者行政法规,先行制定的地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。立法法虽然授权地方性法规进行先行先试,但前提必须是不属于法律保留的事项。”王锴说。

王锴进一步指出,从目前情况来看,地方金融监管法规可能涉及到的情况是第一种和第三种,有些是中央立法已经有规定的,比如典当有《典当管理办法》,融资租赁有《融资租赁企业监督管理办法》,此时地方性法规所能做的就是具体化。有些是中央立法尚未规定的,比如小额贷款公司、地方资产管理公司,那么根据立法法第七十三条的授权,地方性法规可以先行立法。

值得一提的是,目前已经出台的地方金融监管法规中,都没有对P2P网贷等新金融业态的相关规定。对此,王锴特意强调指出,由于P2P、股权众筹等与互联网金融有关的新兴行业因为其是否属于金融,性质尚不明确,地方性法规不列入监管范围反而是稳妥的。“一旦列入,就等于承认了其属于金融活动。”王锴说。

地方金融监管立法要严格遵循不与上位法抵触原则

记者在采访中了解到,截至目前,还有一些地方也启动了地方金融监管条例的立法工作并在加快推进。比如,2019年3月,北京市人大财经办、法制办赴北京市地方金融监督管理局进行调研,按照2019年北京市人大常委会立法工作计划对制定《北京市地方金融监督管理条例》立项论证;2018年11月末,浙江省人大常委会听取了对《浙江省地方金融条例(草案)》的意见和建议;2019-11-12,江苏省人大常委会首次听取省政府作金融方面工作报告,《江苏省地方金融条例》已被列入江苏省人大常委会的立法计划,草案初稿和立法依据对照表正在起草。

对此,全国人大常委会法工委相关负责人强调说,在立法过程中,地方要严格遵循不与上位法抵触的原则,自觉维护国家法治统一、市场统一、政令统一。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。

而已经出台地方金融监管法规的一些地方人大常委会也指出,随着中央对金融发展和管理提出新要求和国家层面也在研究出台有关金融法律法规,将继续结合地方金融工作做好论证研究,必要时对条例进行补充完善。

责任编辑:莫亚奇
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